| 时 间 | 发展时期 | 乡村特征 | 闲置农房 | 备 注 |
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1949—1978 年 |
土地产品提供 资本积累的国家 工业化 |
农民对土地依赖度 高;乡村人口迅速增 加;农房数量增加 |
较少 |
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1978—1998 年 |
开放土地权利 的乡村工业化 |
农民对土地依赖度 下降;乡村人口持续增 加;农房数量持续增加 |
逐渐增加 |
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1998 年至今 |
工业化、城镇 化快速推进 |
第一代农民工离乡 返乡; 乡 村 人 口 开 始 减少 |
进一步增加; 季节性特征 明显 |
政策关注闲 置农房处置 |
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第二代农民工离乡 不返乡;乡村人口不断 减少 |
大量增加 |
经营性盘活 利用闲置农房 |
一、农民对土地依存度高(1949—1978年)，农房闲置较少
1949—1978年,为从农业国向工业国转变,国家积极推进工业化,并推行了“农产品统购统销”、“城乡分割的户籍制度”、“集体化与人民公社制度”等三项制度,分别实现了国家对农产品实行强制定价与低价获取权,将农民束缚于集体土地以提供低价农产品,对集体土地行使所有权、使用权与收益权等目的。农民失去了参与国家工业化的机会,他们被束缚于农村,只能从事农业生产。这一时期我国乡村人口快速增加,从1949年的4.8亿人增加到1978年的7.9亿人。在不能离乡离土的时代背景下,人口急剧增长导致以满足居住需求的农房数量不断增加,农房闲置现象极少。
二、农民对土地依存度降低(1978—1998年)，农房出现闲置
1978—1998年,中国农村实施联产承包责任制,农民获得承包土地的使用、收益和农地农用转让权。这一土地制度改革释放了大量的农村剩余劳动力,他们得以在农业经济活动以外寻求其他非农就业机会,但受城乡分割的户籍制度等限制,他们多数仍留在农村参加非农经济活动。为了解决农村剩余劳动力的就业,国家允许农民在集体土地上开办企业(乡镇企业),乡村工业化开始出现,成为国家工业化之外的另一条道路。这一时期,乡村人口持续增加,1998年达到8.3亿人的历史高点,农房数量也进一步增加,但由于参与乡村工业化带来的收入和就业结构的变化,农民对土地的依赖度逐渐降低,闲置农房出现逐渐增加的现象。
中国乡村人口历年变化图
三、农民离乡进城(1998年至今)，农房闲置规模增大
1998年至今,随着政府主导的城市化进程加快以及受分税制度等影响,乡村工业化逐步向园区转移,我国工业化、城市化进入快速发展期。据统计1998—2016年城镇化率以每年35.89%的速度增长,农村人口跨省流动从1996年的2330.9万人增加到2016年的7717万人。农村人口不断减少,2016年为5.9亿人。
(1)第一代农民工离乡返乡,闲置农房数量增加,季节性特征明显。1998—2010年,第一代农民工成为跨区域流动的主力军。与融入城市的市民化过程不同,第一代农民工进入城市只是形成了数量较大的“两栖人口”,他们每年季节性往返于城市(工作地)与农村(居住地)之间,但最终的归宿还是农村。同时,随着第一代农民工收入的增加,新建农房增多,但建新不拆旧现象较为普遍,闲置农房的数量随之增加,同时具有明显的季节性闲置特征。这一阶段国家及各地对闲置农房和宅基地出台了相关的处置政策,如重庆市探索形成了重庆地票制度、宅基地复垦,以及以“宅基地换房”为主的农村居民点整治和整体搬迁等诸多模式。
(2)第二代农民工离乡不返乡,长期闲置农房大量增加。2010年以后,第一代农民工的子女,特别是“80后”“90后”这些具有时代特征的第二代农民工成长起来。与第一代农民工不同,第二代农民工虽然也离开乡村进城务工,但由于拥有更高的学历教育和更多的技术技能,他们更愿意在城市购房居住和生活,从而导致乡村农房大量闲置。为盘活利用乡村大量闲置农房资产和资源,同时适应城市居民多元化的休闲旅游需求,国家及各地在积极探索宅基地“三权分置”和农村“三变”改革过程中,将闲置农房盘活利用作为实施乡村振兴战略的重要抓手。
本文整理自《重庆市闲置农房盘活利用路径探索》
